Nieuw onderzoek om diftar-debat te voeren op basis van feiten

Steeds meer gemeenten passen gedifferentieerde tarieven toe in het huishoudelijk afvalbeheer. Toch is ‘diftar’ voor gemeenten niet altijd een gepast instrument dat bijdraagt aan het behalen van de Vang-ambities en beheersbare kosten in het afvalbeheer.

Bijplaatsingen kunnen volgen op de invoering van diftar, maar blijken uiteindelijk vaak beheersbaar.

Dat concludeert IPR Normag in een onderzoek waarbij het keek naar de effecten van diftar op zaken als afvalscheiding, afvalstoffenheffing, openbare ruimte (zwerfafval) en kwaliteit van deelstromen. Het onderzoeksbureau voerde het onderzoek naar voor- en nadelen van diftar uit in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Rijkswaterstaat. Het moet gemeenten helpen de discussie rondom diftar zo veel mogelijk te kunnen voeren op basis van feiten.

Minder restafval
Volgens IPR Normag staat buiten kijf dat de invoering van diftar leidt tot minder restafval. Het blijkt zowel uit empirische studies die wereldwijd zijn uitgevoerd als uit de praktijk in Nederland. Landelijke afvalcijfers van Nederlandse gemeenten spreken voor zich: in 2019 hebben inwoners in niet-diftar gemeenten gemiddeld 182 kilo fijn huishoudelijk restafval per persoon geproduceerd, en inwoners in diftar gemeenten gemiddeld 94 kilo fijn huishoudelijk restafval per persoon.

In gemeenten met een diftarsysteem worden ook meer grondstoffen aan de bron gescheiden. De CBS Statline data tonen aan dat de gemiddelde grondstoffenscheiding in gemeenten met diftar 78 procent is en in gemeenten zonder diftar 61 procent. Van de gemeenten die in 2019 al de Vang-doelstelling van 75 procent afvalscheiding in 2020 hebben behaald is ruim 90 procent een diftar gemeente.

Totale hoeveelheid afval
Uit een onderzoek naar 45 gemeenten blijft dat de hoeveelheid huishoudelijk afval in de periode kort voor en kort na de invoering van diftar is afgenomen. De hoeveelheid restafval nam op jaarbasis af met gemiddeld 89 kilo per inwoner, en ook de totale hoeveelheid afval nam af met 59 kilo per inwoner. Deze reductie van het restafval komt dus niet geheel als gescheiden grondstofstromen terug in het systeem.

Naar de specifieke oorzaken en verklaringen is geen onderzoek beschikbaar. Een deel van de verklaring kan zijn dat de inzet van communicatie voor bewustwording resulteert in bewuster gebruik en hergebruik van producten. Ook kan het zijn dat er minder bedrijfsafval meegaat in de stroom huishoudelijk afval. Tot slot ligt een deel van de verklaring bij (ongewenste) alternatieve routes die inwoners kiezen om niet te hoeven betalen voor restafval. Bijvoorbeeld dat het restafval terecht komt bij de overige stromen of bijplaatsingen, zwerfafval, afvaldumping en huishoudelijk afval dat via alternatieve routes, zoals via bedrijfsafval, wordt afgezet.

Kwaliteit gescheiden stromen
Een heet hangijzer in de diftar-discussie is of gedifferentieerde tarieven gevolgen hebben voor de kwaliteit en/of samenstelling van ingezamelde gescheiden stromen. Voor pmd, gft, opk, glas en textiel zijn hier volgens IPR Normag in beperkte mate onderzoeken en (monitoring)gegevens over beschikbaar. Over het geheel kan worden gesteld dat de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde grondstoffenstroom niet wezenlijk afwijkt in gemeenten met en zonder diftar. Pmd is zelfs iets zuiverder in gemeenten met diftar. In het oud papier en karton is iets meer vervuiling. De vervuiling blijft bij de genoemde stromen over het geheel binnen de toegestane marges, aldus het onderzoeksbureau.

In het rapport wordt verder gesteld dat, hoewel ook hier harde cijfers ontbreken, over het geheel de omvang van ongewenste ontwijkroutes (afvaldumpingen) beperkt is. De ervaring in de praktijk is wel dat bijplaatsingen in een aantal gemeenten wel toenamen na de invoering van diftar. Door extra inzet op communicatie, handhaving en specifieke locaties dagelijks te controleren en schoon te maken blijft dit echter beheersbaar. Dat geldt ook voor het zwerfafvalprobleem. Dumpingen van fijn restafval komen (naar schatting) weinig voor en als het voorkomt na de invoering van diftar is het van geringe omvang en een tijdelijk verschijnsel.

Financiële aspecten
Voor een diftarsysteem zijn investeringen nodig in de inzamelstructuur: containermanagement (registratie, pasjes), administratie, aanpassing van inzamelvoorzieningen. Ook de kosten van handhaving en communicatie stijgen om goed grip te houden op eventuele (tijdelijke) neveneffecten van diftar. Toch zijn de algehele afvalbeheerkosten lager in diftargemeenten, stelt IPR Normag.

Diftargemeenten hebben doorgaans naast minder restafval, gemiddeld gezien ook een lagere afvalstoffenheffing. Bijvoorbeeld door de reductie van het restafval (vermeden verwerkingskosten en Afvalstoffenbelasting) en meer scheiding van recyclebare grondstoffen. In meerpersoonshuishoudens is dit verschil gemiddeld 64 euro per jaar.

Toch kunnen gemeenten met diftar ook te maken krijgen met het noodzakelijkerwijs moeten verhogen van de afvalstoffenheffing. Door een algehele kostenstijging van het afvalbeheer (bijvoorbeeld door fiscale maatregelen door het Rijk, of verslechterde omstandigheden op de markten voor secundaire grondstoffen) kan ondanks beter scheidingsgedrag toch de totale heffing stijgen, hetzij minder dan in de situatie met slecht scheidingsgedrag. Hierdoor kan de belofte van een lagere heffing niet worden ingelost. In de praktijk wordt dit effect ook wel de diftarparadox genoemd. Gemeenten moeten dan ook oppassen met de belofte dat het afvalbeheer door diftar goedkoper wordt voor inwoners.

Een ander effect dat met de diftarparadox wordt geduid betreft de noodzaak om of het variabele tarief en/of vaste tarief te verhogen indien de hoeveelheid restafval steeds verder afneemt. Door het succes van diftar, veel minder restafval, moet het vaste en/of het variabele tarief van de afvalstoffenheffing stijgen. In interviews – voornamelijk met gemeenten die al langere tijd diftar hebben ingevoerd – wordt er op gewezen dat indien men goede prognoses maakt van de verwachte aanbiedingen (aanbiedfrequentie en hoeveelheden restafval) dit veel minder een rol speelt. Voorzichtig begroten loont in ieder geval.

Structurele effecten?
IPR Normag ziet tot slot dat in gemeenten die al jaren diftar toepassen de afvalprestaties (reductie restafval, meer gescheiden recyclebare grondstoffen) in het algemeen wel blijvend verbeterd. Het effect van diftar is dus daarmee structureel. Dit hoeft echter niet te beteken dat de afvalprestaties zonder verdere maatregelen structureel verder blijven verbeteren. Gemeenten die zien dat de afvalprestaties op het zelfde peil blijven, kunnen hun ‘mix van beleidsinstrumenten’, zoals communicatie, meer/minder service, meer/minder handhaving daarop aanpassen.

Het onderzoeksbureau stelt tot slot dat een diftarsysteem technisch gezien in principe in elke gemeente uitvoerbaar is. Toch kan niet gesteld worden dat diftar daarmee in alle gemeenten een gewenst instrument is voor het behalen van de lokale duurzaamheidsdoelen en financieel-economische doelen. De lokale context van een gemeente bepaalt de complexiteit voor het beheersbaar maken en houden van een diftarsysteem. Dit betreft voornamelijk de complexiteit van (sterk) stedelijke gemeenten waarbij sprake is van veel verschillende nationaliteiten (mensen moeten het systeem kunnen begrijpen, waarbij taal en communicatie een issue en een aanzienlijke uitdaging is) of relatief grote doorstroming (bijvoorbeeld expats, studenten) waardoor het complex is om (nieuwe) inwoners uit te leggen hoe een diftar-systeem werkt en wat van hen wordt verwacht. Ook kan het technisch moeilijk zijn om ontwijkroutes te dichten.

In 2020 paste 48 procent van de Nederlandse gemeenten een vorm van diftar toe. In 2003 was dit nog 27 procent van de gemeenten. Ook het aantal grote verstedelijkte gemeenten dat diftar toepast is volgens IPR Normag in de loop van de jaren verder toegenomen.

Het onderzoek (inclusief samenvatting) is te downloaden in de kennisbibliotheek van VANG-HHA.

AfvalOnline publicaties | Gepubliceerd: 28 januari 2021