Meer mensen, gelijke kwaliteit, minder kosten

De meerwaarde en mogelijkheden van arbeidsparticipatie in het beheer van de openbare ruimte

Steeds meer gemeenten zetten de doelgroep met een afstand tot de arbeidsmarkt in op beheer openbare ruimte. Waarom en met welk verwacht resultaat? En vooral: hoe? De auteur beschrijft de mogelijkheden en geeft tips.

Inleiding
Gemeenten weten zich geconfronteerd met forse ombuigingen. Ook in het beheer van de openbare ruimte houden gemeenten hiermee rekening met minder middelen. Sommige gemeenten zien echter ook mogelijkheden om méér capaciteit en middelen in te zetten; via arbeidsparticipatie in de openbare ruimte.

Arbeidsparticipatie in de openbare ruimte
Arbeidsparticipatie is een gevoelig onderwerp. Veel beheerders hebben namelijk wisselende ervaringen opgedaan met sociale werkvoorzieningen, waarbij de werkvoorzieningen – vooral – het eenvoudiger groenonderhoud uitvoeren. Beheerders hebben ervaren dat – zelfs een beperkte – arbeidsparticipatie gepaard kan gaan met o.a. hoger ziekteverzuim, gedragsproblemen en gebrek aan vakkennis. In sommige gevallen leidt dit tot meer kosten en/of minder kwaliteit.

Desondanks heeft de gemeente een groot belang bij arbeidsparticipatie in de openbare ruimte. De gemeente is namelijk (maatschappelijk en financieel) verantwoordelijk voor de ondersteuning van mensen met een arbeidsbeperking. Om dit te realiseren zijn voldoende leerwerkplekken nodig. De gemeente heeft de mogelijkheid om daarvoor ook de ‘eigen taken’ in te schakelen, waarmee de afhankelijkheid van werkgevers in de markt afneemt. Vooral richting het beheer van de openbare ruimte en de facilitaire dienstverlening moet dan worden gekeken (vanwege de geschiktheid voor de doelgroep).

Meer verantwoordelijkheid, meer mogelijkheden
De maatschappelijke verantwoordelijkheid van gemeenten wordt met de invoering van de Wet Werken naar Vermogen (v.a. 1 januari 2013) nog zwaarder gevoeld. Door het Rijk wordt fors gekort op de beschikbare middelen terwijl de instroom naar de sociale dienst toeneemt. Gelijktijdig dreigen sociale werkvoorzieningen in de rode cijfers te komen als gevolg van minder (capabele) instroom van WSW-ers en daarmee minder inkomsten uit leerwerken. Op termijn is dan sprake van een structureel verliesgevend bedrijf, waarvoor de deelnemende gemeenten eindverantwoordelijk zijn. Kortom, de gemeentelijke financiële risico’s nemen toe.

Tegelijkertijd ontstaan er ook nieuwe kansen. De nieuwe wet stelt namelijk de mogelijkheden van de doelgroep centraal en maakt het mogelijk (en nodig) om meer mensen met een forse arbeidsbelemmering in te zetten op basis van hun verdiencapaciteit [1], zelfs onder minimumloon. Dit moet het mogelijk maken om veel meer mensen aan het werk te krijgen. Maar dan moeten er ook voldoende werkgevers bereid worden gevonden om werk te bieden. Daarin ligt de mogelijkheid om verbinding te zoeken tussen sociale dienst, sociale werkvoorziening en beheer openbare ruimte.

Verbindingen zoeken
In het komende jaar moeten veel gemeenten ook in het beheer van de openbare ruimte bezuinigen. Voor veel gemeenten geldt dat deze bezuinigingsronde de kwaliteit van de openbare ruimte aantast. De ‘vetrandjes’ zijn er inmiddels wel vanaf. Het inschakelen van de doelgroep biedt kansen om de kwaliteit te behouden tegen – voor de gemeente als geheel – lagere kosten.

Hoe werkt dat? Simpel gesteld: in plaats van mensen een uitkering te geven, kan de gemeente deze mensen ook een betaalde leerwerkplek geven, waarbij de doelgroep zich ontwikkelt én productief is. Op (voornamelijk eenvoudige) onderhoudstaken is de doelgroep goed in te schakelen. In veel gemeenten leidt dit tot kwaliteitsverbetering én eventueel zelfs tot bezuinigingen binnen de portefeuille Openbare Ruimte.

In elk geval ontstaat een voordeel bij de sociale dienst. De ervaring leert namelijk dat leerwerkplekken in het beheer van de openbare ruimte een relatief hoge verdiencapaciteit mogelijk maken, waardoor de doelgroep een deel van haar uitkering kan ‘terugverdienen’. Daarmee kan (in belangrijke mate) invulling gegeven aan de benodigde bezuinigingen voor arbeidsontwikkeling.

Tenslotte is bij het inzetten van de doelgroep ook trajectbegeleiding nodig. In veel regio’s kan de sociale werkvoorziening hierin voorzien. Immers, deze heeft de schaalgrootte, kennis en infrastructuur voor zowel arbeidsontwikkeling. Deze kan ook voor de doelgroep Wet Werken naar Vermogen worden ingezet. Dit vergroot de omzet van de Sociale Werkvoorziening en helpt in het verlichten van de financiële problematiek.

Ervaringen tot op heden…
Steeds meer gemeenten zijn ervan overtuigd dat het mogelijk is om met meer mensen een gelijke kwaliteit in de openbare ruimte te realiseren tegen lagere kosten! Er zijn verschillende initiatieven, waarbij men dit probeert te realiseren: o.a. werkcorporaties, leerwerkbedrijven bij de sociale werkvoorziening, detachering van doelgroepmedewerkers binnen de gemeentelijke afdeling en – uiteraard – via aanbesteding met een social return-paragraaf.
In vrijwel alle gevallen wordt – in meer of mindere mate – gezocht naar de eerder beschreven verbindingen. Daarbij neigen gemeenten steeds meer tot constructies binnen of dicht bij de eigen gemeentelijke organisatie.

De ervaringen met arbeidsparticipatie laten echter wisselende resultaten zien. De theorie dat meerkosten van de doelgroep gecompenseerd worden vanuit de verdiencapaciteit van deze doelgroep met behoud van voldoende kwaliteit blijkt vaak niet werkbaar.

Hoe arbeidsparticipatie in te zetten?
Vanwege de toenemende belangstelling is recent vergelijkend onderzoek gedaan naar de ervaringen met arbeidsparticipatie in de openbare ruimte. De resultaten kunnen gemeenten ondersteunen bij het vergroten van de arbeidsparticipatie op een beheersbare wijze.
Vanzelfsprekend is elke situatie verschillend. Toch is duidelijk geworden dat er gemeenschappelijke succesfactoren zijn: o.a. voldoende draagvlak bij vakmensen, goede afspraken over financiën en instroomvereisten doelgroep en korte afstanden en duidelijke kaders tussen beheer openbare ruimte en sociale zaken.
Verder moet ook worden voldaan aan specifieke randvoorwaarden. Voor het borgen van de kwaliteit moet worden gedacht aan:

• Juiste verhouding tussen vakmensen en mensen uit de doelgroep. Door een goede mix (afhankelijk van het takenpakket) is het mogelijk om op vakbekwame wijze de taken uit te voeren. Gelijktijdig kunnen de doelgroepmedewerkers groeien in hun taken dankzij de wisselwerking met vakmensen.
• Voldoende vaste kern aan (vak)mensen. De doelstelling van arbeidsparticipatie is uiteindelijk doorstroom en uitstroom. Dit mag echter niet leiden tot een ‘duiventil’, waarbij de continuïteit van taken in het geding komt. Afspraken zijn nodig over aantal en duur van leerwerktrajecten.
• Voldoende operationele leiding. Arbeidsparticipatie leidt tot meer medewerkers in het onderhoud. Deze medewerkers moeten aangestuurd worden door (o.a.) voormannen. Dit betekent dat er ook voldoende voormannen beschikbaar moeten zijn (of komen). Van deze voormannen worden bovendien meer ‘competenties’ gevraagd om te kunnen omgaan met de doelgroep.
• Draagvlak onder medewerkers. De vaste krachten kunnen het werken naast de doelgroep ervaren als een degradatie van hun vak. Daaruit ontstaat vaak veel weerstand. De vakmensen moeten juist geprikkeld worden om hun vakkennis in te zetten om de doelgroep te helpen ontwikkelen. Bij succesvolle projecten wordt vaak ingezet op een ‘meester-gezelrelatie’.

Ook vergt het werken met de doelgroep aanvullende instrumenten. Dit instrumentarium helpt om de prestaties meer meetbaar te maken (en daarmee risico’s beheersbaar te maken) en om voortdurend de inzet van de doelgroep te richten. Hierbij moet worden gedacht aan:

• Breed takenpakket. In de huidige situatie wordt de doelgroep vaak ingezet op seizoensgevoelig werk, zoals groenonderhoud. De gemeente en de doelgroep is echter gebaat bij een breder en minder seizoensgevoelig takenpakket. Dit leidt tot een hogere productiviteit en een betere ontwikkeling van de doelgroep. In de praktijk wordt daarom vaak aan gebiedsgericht teams gedacht. Deze teams voeren ´schoon en klein heel´-taken uit.
• Gedragsregels ‘werken met doelgroep’. Er zijn ervaringen met doelgroepmedewerkers die niet komen opdagen of zich misdragen op het werk. Hoe moet het management dan handelen: streng sanctioneren of juist vergaand tolereren? Duidelijke gedragsregels zijn daarom noodzakelijk. Doelgroepmedewerkers worden vaak ook gevraagd om een gedragsverklaring te ondertekenen. Gedragsregels zijn overigens vaak iets soepeler dan in het bedrijfsleven, maar stelt wel duidelijke grenzen aan wat getolereerd wordt.
• Proefperiode bij start. De mogelijkheden van de doelgroep zijn divers. Bij aanvang worden weliswaar minimumvereisten gesteld, maar de verdiencapaciteit is vaak nog onbekend. Door nieuwe instroom een eerste periode (bijvoorbeeld drie maanden) in een ‘oefengebied’ te laten starten, kan de verdiencapaciteit objectiever worden bepaald en worden de risico’s beter beheerst.
  In de eerste drie maanden kan bovendien meer sociaal-maatschappelijke en meer vakinhoudelijke begeleiding worden geboden. De doelgroepmedewerker stroomt pas door na gebleken minimale vaardigheden, waarbij de verdiencapaciteit door een bedrijfsbureau wordt verwerkt in de capaciteitscalculaties.
• Kwaliteitsmonitoring. Ten slotte is het wenselijk om de kwaliteitsmonitoring goed op orde te brengen (of houden). De monitoring vormt de signaalfunctie en geeft – zeker in het eerste jaar – aan waar moet worden ingegrepen om de afgesproken kwaliteit te kunnen borgen.

Door met de bovenstaande, en ook andere, succesfactoren en randvoorwaarden rekening te houden, kunnen gemeenten goede resultaten boeken. Met dit artikel hopen we in elk geval een steentje bij te dragen…

Ten slotte, het beheer van de openbare ruimte biedt vaak nog een fors deel aan geschikte werkzaamheden. Vooral eenvoudiger bulkactiviteiten komen in aanmerking voor de doelgroep. Maar ook de andere activiteiten in het brede beheer van de openbare ruimte bieden ruimte voor de doelgroep.

[1] Arbeidsongeschiktheid is eigenlijk een vermindering van je verdiencapaciteit. Bij het uitrekenen van je (verminderde) verdiencapaciteit gaat het er om wat je door ziekte of gebrek minder verdient dan een vergelijkbaar gezond persoon die algemeen geaccepteerde arbeid verricht.

Auteur: drs. Robert Schouten is partner bij adviesbureau IPR Normag. Hij combineert zijn kennis en ervaring in de sociale zekerheid met zijn kennis en ervaring in het beheer van de openbare ruimte. Binnen IPR Normag is hij verantwoordelijk voor meerdere projecten op dit onderwerp. Via www.iprnormag.nl is meer informatie beschikbaar. Artikel verschenen in Stadswerk – januari 2012.